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Bentornati a Draft, l'approfondimento di Urania TV, canale 260, in collaborazione con The Watcher Post. Un approfondimento che ormai sapete è dedicato tutto all'attualità legislativa. Anche questa settimana affrontiamo un tema di estrema attualità: quello del voto referendario del prossimo 8 e 9 giugno.
Lo faremo con l'aiuto di un ospite, e ci tengo subito a precisare che il nostro non sarà un approfondimento dal punto di vista politico: vogliamo cercare di fornirvi alcune chiavi di lettura, alcuni chiarimenti, da un punto di vista più tecnico.
Dunque vi vado a presentare il nostro ospite di oggi, che è il professor Alessandro Sterpa, professore di diritto costituzionale pubblico all'Università degli Studi della Tuscia, dove tra l'altro coordina il dottorato di ricerca in Istituzioni, Cambiamento, Politiche, Diritti e Sicurezza.
Buona sera, professore.
Buona sera.
Grazie per essere qui con noi. Tra l'altro ricordo che dalla regia adesso manderemo in onda la copertina del suo ultimo libro, "La nazione plurale", edito da Editoriale Scientifica.
Bene. Allora, con il professor Sterpa approfondiamo, come dicevo, il tema del referendum. Un appuntamento civico che sapete tutti: l'8 e il 9 giugno siamo chiamati al voto su alcuni referendum abrogativi. In particolare si parla di 5 quesiti in materia di lavoro e di cittadinanza.
Però, prima di entrare nel vivo della spiegazione di questi quesiti, vorrei partire con la spiegazione di che cos'è un referendum, come funziona in particolare un referendum abrogativo, che tra l'altro sappiamo è previsto dalla nostra Costituzione in un articolo ben preciso.
Sì, certamente è previsto dalla nostra Costituzione, ma in realtà i nostri Costituenti non erano molto fiduciosi nel referendum. Tanto che ne avevano previsto una tipologia molto particolare: solamente per abrogare, cioè per cancellare qualcosa che è già in vigore. Un intervento pensato come correttivo rispetto all'eccesso che il legislatore — in particolare il Parlamento — è chiamato a fare. Per i Costituenti la normalità è che Parlamento e governo producano le norme primarie. Dopodiché, se c'è qualcosa che non va nel rapporto tra Stato e comunità, si ricorre a questo strumento di correzione.
Il che significa che il referendum, partendo da quel presupposto, credevano solo all'abrogazione. Negli anni '70 poi rimase congelato rispetto alla Costituzione, e abbiamo avuto in questi decenni un percorso un po' irregolare: fasi in cui se ne sono fatti pochi e fasi in cui se ne sono fatti tanti. Però diciamo che da molto tempo — forse dall'inizio degli anni 2010 — non si raggiunge quasi mai più questo quorum.
Bene. E prima di arrivare poi al voto effettivo, la chiamata dei cittadini, i quesiti referendari devono essere vagliati dalla Corte Costituzionale. Le chiedo: quali sono i requisiti che devono avere i quesiti per poi essere ammessi al voto?
La Corte Costituzionale deve evitare che si violi la Costituzione. E questo avviene realmente per due grandi aree di problematicità. La prima: non possono essere oggetto di referendum le leggi che riguardano materie che la Costituzione sottrae espressamente a questo strumento. Questo elemento di protezione che i Costituenti hanno messo in Costituzione riguarda il fatto che, per esempio, la legge di bilancio non può essere oggetto di referendum abrogativo — abrogare il bilancio dello Stato paralizzerebbe in malora le istituzioni. Anche altre materie sono escluse.
Il secondo controllo che nel tempo si è sviluppato e definito è che sia possibile per l'elettore rispondere al quesito in modo chiaro. Cioè: il quesito deve essere interpretabile nel senso che quando l'elettore si reca alle urne, vuoi sì — vuole abrogare qualcosa — vuoi no — non vuole abrogarlo — sia chiaro quello che sta facendo rispetto all'effetto che la sua scelta produrrà. Perché nel caso di abrogazione, noi modifichiamo il panorama delle norme italiane: dal giorno dopo in cui si ratifica questa abrogazione, una certa norma non ci sarà più. Ma attenzione: magari ce n'è un'altra che è frutto dell'abrogazione della precedente, perché l'ordinamento è come un vaso pieno, non ha vuoti. Quindi, anche se vado a togliere una componente, se ne ripristina un'altra. Quindi ho in effetti innovato.
Ecco, su questo ci torneremo un po'. Però prima vorrei entrare nel vivo della spiegazione dei quesiti del prossimo 8-9 giugno. Sono stati ammessi 5 quesiti, lo dicevamo prima: quattro in materia di lavoro e uno in materia di cittadinanza. Partiamo da quelli in ambito lavoro: cosa chiedono agli italiani?
Allora, c'è una linea comune dei quattro referendum che riguardano il lavoro: tendenzialmente, quella di andare ad abrogare delle norme che negli ultimi anni, in particolare, hanno modificato il rapporto di impiego fra il datore di lavoro e il lavoratore subordinato. Questo ha come prima obiettivo una parte del famoso Jobs Act, cioè dei decreti legislativi che nel 2012-14-15, quando fu fatta la riforma che è stata adottata, sono stati costruiti per cambiare filosofia e regole di questo rapporto.
In particolare, il primo — quello che ha la scheda verde — tende a modificare le norme riguardanti l'abolizione del diritto al reintegro e invece il riconoscimento di un'indennizzazione al lavoratore licenziato. Dietro c'è quella norma del 2015, un nuovo patto fra impresa e lavoratore: rendere prevedibili i costi del licenziamento, ma anche i costi di un rapporto. Un lavoratore famoso per tutte le tutele crescenti: nel tempo, cioè, i vincoli verso il datore di lavoro, l'onere del licenziamento, crescono in virtù del fatto che il rapporto si cristallizza, si rafforza.
Qui c'è però, diciamo, un'altra osservazione: abrogando per intero questo decreto legislativo, si vorrebbe colpire qualcosa che negli anni ha ricevuto diversi ritocchi, e non sempre garantisce con la versione attuale l'intenzione finale dell'intervento. Se solo immaginiamo che, per esempio, quel decreto che ha esteso l'applicazione del diritto per i lavoratori — che abrogato non sarebbe più per loro invocabile — questo è un altro fatto che testimonia la difficoltà di questi referendum. Le norme del 2015 sono state più volte modificate, ma soprattutto sono state oggetto di intervento di più decisioni della Corte Costituzionale, che è andata a definire come vanno interpretate certe previsioni rispetto ad altre. Quindi è un referendum su un intero atto che riguarda una molteplicità di aspetti, ma la nostra Costituzione consente di approcciarli come un intero atto. E quindi è stato ritenuto ammissibile.
Il secondo quesito — scheda gialla — riguarda il famoso "tetto dei 15 dipendenti" per le imprese, cioè la soglia entro cui i diritti al reintegro non erano applicabili anche nei grandi meccanismi dell'ordinamento. Anche qui siamo su una vicenda nota, sulla quale l'ordinamento più volte ha sperimentato, ha visto passare diverse riforme fino a Fornero nel 2003. Tanto questo quesito quanto il primo tendono un po' a dare più spazio ai giudici in caso di licenziamento, nel senso che nel quadro attuale è ovvio che il reintegro sia già previsto per alcuni casi. Quindi rendere i rapporti — o anche la gestione dell'attività d'impresa — molto più incerti spetta adesso, perché in qualche modo c'era qualche parametro di maggiore certezza. Bisogna immaginare che le imprese, in un mondo in così grande cambiamento, possono essere interessate a processi di cambiamento molto veloci. E quindi questo ha ovviamente ripercussioni sulla gestione dei costi interni e di quelli produttivi.
Il terzo — scheda grigia — riguarda invece i contratti a tempo determinato. Diciamo che l'anticipazione è abbastanza chiara: l'idea di fondo è che, se io costringo il datore di lavoro — modificando anche il primo contatto a termine, motivandone fin dall'inizio il termine e l'oggetto della prestazione — tendo un po' a disincentivare l'utilizzo di un contratto più controllabile.
L'ultimo, quello rosso, riguarda invece la responsabilità nei luoghi di lavoro, che andrebbe estesa anche all'appaltante per l'opera oggetto, per esempio, di appalto da una pubblica amministrazione. E quindi a cascata, partendo dai subappalti fino a risalire, sono temi che tra loro sono molto diversi. Questo filone dovrebbe un modo rispetto alla tutela — che probabilmente però non è uguale per tutti i soggetti con certezza. Un conto è approcciare una norma precisa che vige da 10 anni, un conto è andare a toccare qualcosa che già è stato oggetto di altri emendamenti e di giurisprudenza costituzionale.
Grazie, professorissimo. Invece in materia di cittadinanza, cosa prevede l'unico quesito che è di sé?
È più semplice e anche il più, diciamo, sempre chiaro, perché — abrogando una serie di disposizioni della legge vigente in materia di acquisto della cittadinanza — fa sì che la residenza richiesta, per un soggetto straniero, non sia più di 10 anni, come attualmente, ma di 5, come dice il testo che rimarrebbe dopo l'abrogazione. È un accorciamento dei tempi: un po' l'idea di un patto, un'offerta, tra il Paese che riceve e il nuovo cittadino, per cui bastano cinque anni per valutare se sia un buon cittadino.
E perché? Perché oggi con questo decennio che ci vuole, la tempistica successiva per risolvere questa richiesta mette un po' in una situazione surreale, per cui qualcuno che non è italiano viene in Italia, lavora, paga le tasse, crea lavoro per altri, si trova ad avere questo "premio" — che è anche un premio si vogliamo valoriale, non solo culturale della cittadinanza italiana, non solo giuridico — perché produce anche effetti positivi sull'ampliamento dei diritti, essenzialmente solo dopo un bel po'. E potrebbe essere molto paradossale: per assurdo un cittadino italiano che sta in Argentina, che è emigrato lì, che non vive più in Italia, peraltro, si trova ad avere la cittadinanza — una po' d'incongruenza che in parte questo quesito prova a ridurre, anche se ne rimarrebbe comunque una parte, seppur minima rispetto a quanto avviene adesso.
Grazie, professore. Abbiamo detto in apertura che in questo spazio non vogliamo indagare le ragioni politiche del Sì o del No. Però c'è un'altra via — e tra l'altro alcune forze politiche stanno invitando a questa altra via — che è quella dell'astensionismo. Da un punto di vista più tecnico, ci può spiegare la legittimità costituzionale dell'astensionismo?
Allora, io preferisco tenere distinti due elementi: la validità e l'efficacia sono due elementi diversi. Ci deve essere una condizione perché il referendum sia valido: è necessario che la metà più uno degli aventi diritto al voto vadano a votare. Quindi oltre il 50% più uno: è una condizione cosiddetta strutturale. È una condizione, come per dire, messa in Costituzione appositamente. Perché? Perché con quell'intervento strutturale di questo genere, c'è la bellezza che, dall'inizio, permette di correggere il Parlamento, il governo, le forze politiche, e di non impegnarsi un numero troppo ridotto di soggetti.
Quindi, se non va a votare il 50% più uno, il referendum è come se non si fosse tenuto. Una volta che questo quorum è raggiunto, il risultato — per la validità, molto semplice — è quello che la metà più uno di quelli che votano voti sì. Il successo nel tempo dell'astensionismo come strategia, perché — l'ultima volta che si è votato su un referendum rilevante — i risultati sono stati quelli che sono stati. In uno nel 2011 sull'acqua pubblica, 95%, e l'ultima volta per il resto sono stati tutti andati abortiti.
Dall'altra è rimasto il fatto che la metà più uno di quelli che votano votino sì. Il successo nel tempo. E finché la affluenza elettorale nel nostro Paese era molto alta... e guardiamoci — siamo uno dei pochi Paesi al mondo che abbiamo visto fino a pochi anni fa un'affluenza altissima a tutte le vocazioni solidali. Andare a giocarsi la partita politica e quindi giuridica nel referendum, è andare a votare ed esprimersi: o sì o no, tutto questo che riguarda l'elettore. I primi referendum — sul divorzio, sull'aborto — si sono giocati tra la vittoria del sì e la vittoria del no.
Poi è arrivata la crisi del sistema dei partiti. Con la crisi del sistema dei partiti, e la complicità del fatto dell'affluenza, il nostro Paese ha cominciato a scendere a livelli molto bassi — adesso che sono fisiologici nel mondo, non sono però considerati bassi, perché siamo abituati a numeri diversi. E le forze politiche hanno giustamente ed elettivamente pensato: "Se io vado a votare no perché non voglio l'abrogazione, concorro al raggiungimento del primo obiettivo, cioè il famoso quorum. Quindi cosa faccio? Non vado a votare in modo da non raggiungere il quorum, e nego l'effetto abrogativo all'organo, cioè non rendendo valido il referendum." Ora, queste sono due scelte: quelle etico-morali politiche, la scelta che il singolo vuole fare. La legalità: questa roba è permessa, e di più, non è permessa negandola neanche da tanto tempo. Per altro, nel nostro ordinamento, esistono delle norme che sanzionano il non andare a votare, ma non sono certamente applicabili in questo caso, da una fattispecie del tutto diversa. Quindi il non-voto come scelta di quale scheda prendere al seggio è tutta legittima.
Grazie. Dal punto di vista tecnico, sempre, lo stava accennando prima in una risposta: quali effetti potrebbero derivare dall'abrogazione di alcune norme? Lo citava prima: nel momento in cui vengono abrogate delle disposizioni, poi in qualche modo c'è un effetto. Ce lo può spiegare?
Allora, diciamo che gli effetti post-abrogazione sono vari. Se c'è una norma che non è collegata ad altre norme precedenti, è come se eliminassimo da un prato un fiorellino. E quel fiorellino non ci sarebbe più. In altri casi, spesso più che eliminare il fiorellino, si elimina un pezzo di zolle di prato. Quindi a quel punto può riaffiorare la terra che stava sotto. Se è una norma precedentemente oggetto di modifica, il che è importante immaginare è che quando la nostra Corte Costituzionale va a verificare l'ammissibilità del referendum, ha un giudizio molto più ampio di quello che può sembrare.
Si occupa anche degli effetti di quella che la normativa chiama "normativa di risulta": quello che rimarrebbe se si procedesse all'abrogazione. È importante rilevarlo, perché si va a innovare l'ordinamento. Il referendum non è solamente abrogativo nella lettera; la Corte Costituzionale ha detto che i referendum, quando vogliono abrogare, devono essere in grado di lasciarci delle norme applicabili, perché non è ammissibile che non si abbia una legge in vigore, in caso dove — il giorno dopo — si possano dare delle istruzioni pulite.
E quindi c'è questa attenzione. In genere la risposta non è solo di altre norme precedenti, ma anche di principi di cui l'ordinamento è pieno. Ricordiamo sempre che nonostante la meritoria attività anche le sentenze di 30 mila leggi nel nostro Paese, e 10 mila atti normativi che pervengono — di cui io dei regolamenti odierni, che condizionano l'interpretazione, perché dobbiamo sempre guardare poi — difficilmente una legge è isolata, non è un'isola di mare ma è connessa a tante altre funzioni. Spesso il giudice può completare l'interpretazione leggendone altre, che può attivare principi generali e costituzionali. In una fase storica, non è mai facile cosa succederà rispetto a un'abrogazione; non è netta: per esempio, se io abrogo una norma che vieta la caccia la consente — l'effetto è abbastanza chiaro.
Quando si va a trattare un argomento molto vasto, come quello del lavoro, in particolare i primi due quesiti, non è detto poi che la normativa che resta non sia molto oggetto da parte della Corte Costituzionale per nuovi interventi, interpretando l'abrogazione. Perché questo effetto di riscrittura è molto più complesso quando si trattano i diritti.
Non è un caso che il primo referendum nel nostro Paese tocchi un decreto legislativo dove vi è — per i casi che emergono — il ruolo della Corte, addirittura più volte.
Ultima domanda. Lo ha accennato più volte nel corso di questa intervista, però vorrei ritornarci con un focus maggiore. Il primo referendum abrogativo in Italia è stato nel '74 sul divorzio, con un'affluenza del 90%. Ora, negli anni, questo strumento come si è evoluto dal suo punto di vista? E quanto pesa, quanta incidenza ha la tematica gestione dei referendum?
Sì, secondo me sono due elementi che concorrono: in parte la domanda, ma in parte anche le condizioni che il sistema normativo prevede per chi ha diritto al referendum. Partiamo da un dato — non voglio eludere la domanda, voglio anticipare un passaggio. Per poter fare un referendum, una via c'è la necessità che si raccolgano 500 mila firme. Ora, poiché questo numero può essere alto o basso — considerato alto o basso a seconda di una serie di elementi — un solo elemento demografico: quanti siamo, quanti sono gli elettori. Ma anche come si raccolgono queste firme. Questo numero è stato ritenuto adeguato per evitare un abuso di referendum durante la prima esperienza della fase repubblicana della nostra Costituzione.
Oggi, per ragioni demografiche ma anche per la raccolta delle firme — per fortuna —, ci sono modalità molto più pratiche soprattutto attraverso le firme digitali. Questo numero è facilmente raggiungibile. Non è un caso che negli ultimi anni varie decine di migliaia di proposte di riforma costituzionale abbiano provato a innalzare questo numero a 800 mila o anche a un milione. Questo non è poco come elemento primario, perché ci fa capire se davvero il numero delle firme può essere selettivo rispetto alla vera funzione che aveva.
La mia ultima considerazione: io su questo penso che il tema sia importante ma vada aggiunto — ed è il rapporto che c'è fra la rappresentanza parlamentare e quella che viene definita come "opinione pubblica diffusa", la "comunità diffusa". Quando la politica intercetta i bisogni, non necessariamente assecondandoli ma quando dà alle questioni del Paese una risposta normativa, è probabile che quella risposta — anche da chi non la condivide — venga percepita come assunta nella sua legittimità istituzionale e politica. Quando invece la politica non decide, non tocca dei temi, non li affronta, il referendum emerge come strumento di pungolo.
Facendo degli esempi che voi sapete meglio di me: pensiamo alla vicenda Cappato, al tema del suicidio assistito, della fine vita, nel quale si è provato a fare dei referendum per stimolare un Parlamento inerte. E ci si è ritrovati poi in una situazione in cui la Corte Costituzionale ha più volte richiamato. E quindi il tema è importante.
Secondo aspetto: storicamente i grandi temi su cui c'è partecipazione, e anche un po' di dibattito anche se non si raggiunge il quorum, c'è comunque un po' di animazione — sono quelli che rimandano alle grandi questioni che richiamano i valori: voglio immaginare, non solo i primi — divorzio e aborto — ma anche tutto il tema ambientale, il tema nucleare, potremmo ancora al tema dei servizi pubblici, o alla legge elettorale. A un certo punto, come se certi referendum — e questo è già un insegnamento anche della grande esperienza che i Paesi di tradizione anglosassone hanno fatto attraverso un loro strumento — diventassero una specie di catalizzazione degli interessi e dei valori del sistema. Ma a quel punto il referendum non vince adesso. Alle trivelle, più di altri casi: la cosa scende.
E però chiudo: io credo che sia un istituto che non vada eccessivamente esaltato, perché comunque è un istituto un po' "barbaro" — è sì o no, e quindi come tutte le cose binarie un po' semplifica. Dall'altra parte è un grande strumento di pungolo su un problema. Spesso qual è il problema? Che non si viaggia in parallelo con l'attività della discussione parlamentare, ma non si costruisce questo contesto — e questo è un punto di fondo. Perché fare un referendum presuppone, tanto quanto la presenza nella Nazione, che i corpi intermedi agitino l'opinione pubblica dal punto di vista culturale. Quindi spesso questi istituti da noi negli ultimi anni non hanno un ottimo risultato, non tanto perché alle persone non interessi l'abrogazione, ma forse perché vedono che non c'è più quel dialogo tra chi decide e chi viene corretto — il dialogo che i Costituenti immaginavano.
Grazie. Grazie al professor Alessandro Sterpa, professore di diritto costituzionale pubblico all'Università degli Studi della Tuscia. Grazie ancora per essere stato qui con noi. Ricordo nuovamente il suo ultimo libro, "La nazione plurale", edito da Editoriale Scientifica.
E vi ringrazio anche voi per l'attenzione. Ringrazio la regia e la redazione di The Watcher Post. Però, prima di darvi appuntamento alla prossima puntata di Draft, vi ricordo di scaricare la nostra app Urania TV per vedere tutti i contenuti anche on demand. Inoltre vi ricordo che Urania TV è anche disponibile su Samsung TV Plus, il servizio gratuito preinstallato su tutti gli smart TV Samsung e sui dispositivi Samsung Galaxy. A presto, alla prossima puntata di Draft. Grazie ancora.